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要從限制政府的征稅權(quán)和預(yù)算開(kāi)支開(kāi)始,構(gòu)建公開(kāi)、透明、民主和法治的政府財(cái)政預(yù)算制度。

法治民主的核心和骨架是“預(yù)算民主”。原來(lái)許多人都沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)。民主政治,其核心是稅收問(wèn)題,是民主預(yù)算問(wèn)題,或簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)是限制政府的征稅權(quán)以及政府財(cái)政支出要受到民選代表的實(shí)質(zhì)性審議和制約問(wèn)題。如果我們未來(lái)的政治體制改革沒(méi)有一個(gè)明確的憲政目標(biāo),而僅僅把政治民主化進(jìn)程想象為只是在形式上采取一些西方國(guó)家通行的“普選制”,這將不能保持我們國(guó)家的社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。對(duì)于這一點(diǎn),我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)。

如果說(shuō)西方的整個(gè)憲政制度是圍繞著征稅權(quán)和政府財(cái)政支出的審議而展開(kāi)的話,那么,再回過(guò)頭來(lái)看看我們現(xiàn)在到底是一個(gè)什么樣的財(cái)政體制安排。從統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部官方網(wǎng)站的數(shù)字中,我們知道,從1994年到2008年這15年間,政府每年的財(cái)政收入增速幾乎都是當(dāng)年GDP增速的兩倍,有些年甚至是三倍。另一個(gè)被大多數(shù)國(guó)人所忽略但卻非常驚人的事實(shí)是,從2000年到2008年,政府每年差不多都完成它自己年初所定財(cái)政收入增加目標(biāo)的百分之二百。這充分說(shuō)明,在我們目前的政治體制安排中,政府征稅根本不受任何約束,想征什么稅就征什么稅,想征多少都會(huì)超計(jì)劃完成。像利息稅、資源稅和燃油稅這些新稅種,財(cái)政部和國(guó)稅局決定開(kāi)始征收時(shí),根本沒(méi)經(jīng)人大討論和批準(zhǔn),甚至連具有中國(guó)特色的“聽(tīng)證會(huì)”都沒(méi)舉行過(guò)。這是一個(gè)“有限權(quán)力的政府”么?除了政府征稅目前不受任何約束外,政府的財(cái)政收入更不受任何實(shí)質(zhì)性的制約。到目前為止,各地政府的財(cái)政收支根本不透明,我們的財(cái)政支出也沒(méi)有現(xiàn)代“政府預(yù)算”這個(gè)概念,更沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的限制和制約。在這么一個(gè)財(cái)政體制下,還會(huì)不出腐敗?

近些年來(lái),在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的時(shí)期,種種社會(huì)問(wèn)題不斷積累。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后,在我們社會(huì)內(nèi)部所發(fā)生的群體性事件和惡性事件一起接一起,這是一個(gè)有目共睹的事實(shí)。難道這些問(wèn)題與我們的政府掌握著這么大的資源,政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出不受任何實(shí)質(zhì)性的制約沒(méi)有關(guān)系?近幾年發(fā)生的種種社會(huì)問(wèn)題,可粗略地歸納為四大類:一是政府官員腐敗案件不斷曝光,大面積地發(fā)生而又屢治不果；二是我國(guó)社會(huì)財(cái)富占有和收入分配上的差距不斷拉大；三是整個(gè)社會(huì)越來(lái)越依靠政府的項(xiàng)目投資和高投資率來(lái)維系經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；四是居民家庭收入和居民家庭消費(fèi)占國(guó)民收入的份額持續(xù)下降。

上述四個(gè)深層次的問(wèn)題,哪個(gè)不跟我們財(cái)政體制聯(lián)系在一塊呢?財(cái)政體制改革,應(yīng)該是當(dāng)下和未來(lái)中國(guó)政治體制改革的核心問(wèn)題。那么,要建立社會(huì)主義法治國(guó)家和民主政治,就要把民主預(yù)算作為政治體制改革的一個(gè)切入點(diǎn)。具體說(shuō)來(lái),要從限制政府的征稅權(quán)和預(yù)算開(kāi)支開(kāi)始,構(gòu)建公開(kāi)、透明、民主和法治的政府財(cái)政預(yù)算制度。要做到這一點(diǎn),首先就需要考慮修改我們的《預(yù)算法》以及《憲法》中有關(guān)政府征稅權(quán)的條款,明確把政府征稅須征得納稅人所選代表的同意,以及政府每一筆預(yù)算支出都要經(jīng)納稅人選出的人民代表審議批準(zhǔn)這類保護(hù)納稅人權(quán)利的條款,寫進(jìn)《預(yù)算法》和我們的《憲法》。當(dāng)然,只在法律條文上做文章遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還必須在實(shí)質(zhì)上要求“做實(shí)人大”,使人大代表能真正代表納稅人的權(quán)利、要求和意愿。這無(wú)疑又會(huì)牽涉到我們的人大代表的選舉制度和職能轉(zhuǎn)化問(wèn)題(如人大代表的專職化等等)。這顯然是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程,難度將會(huì)很大。

但是不管多難,不管多復(fù)雜,這些現(xiàn)代民主政治的基本要素是躲不掉的,總得一點(diǎn)一點(diǎn)來(lái)完成。（作者系復(fù)旦大學(xué)教授）