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隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民群眾對(duì)居住需求的不斷增加，土地的稀缺性日益顯現(xiàn)。推進(jìn)土地管理制度改革，促進(jìn)有限的土地資源得到科學(xué)、高效的利用，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。

一、政府管理職能與國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)

黨的十七大提出，要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。根據(jù)中央的精神，反思我國(guó)土地管理體制，一個(gè)突出的問(wèn)題，是政府既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)主體的活動(dòng)，具體到國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個(gè)作為政府的職責(zé)，客觀上使各級(jí)城市政府成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，這是我國(guó)土地管理失控，產(chǎn)生一系列問(wèn)題的主要制度根源。我國(guó)的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（即經(jīng)營(yíng)），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。我們的做法，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未建立以前形成的，有其歷史必然性和合理性。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，其弊端越來(lái)越明顯，應(yīng)當(dāng)成為改革的重點(diǎn)。有些西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，如荷蘭，政府的土地管理十分嚴(yán)格，法律規(guī)定，凡土地買賣，政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。同時(shí)，法律還規(guī)定，政府不得通過(guò)土地獲取任何收益。政府購(gòu)買土地的目的，是控制房?jī)r(jià)，解決居民的住房問(wèn)題。香港和荷蘭的經(jīng)驗(yàn)表明，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，政府管理部門不能同時(shí)又是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。我國(guó)城市土地國(guó)家所有，經(jīng)營(yíng)性土地的地租即土地收益不能取消，但獲取方式必須改革。

參照國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮成立專門的國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營(yíng)的國(guó)有土地交給他們參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營(yíng)，或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體，按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。由于是國(guó)有公司，必要時(shí)也要服從國(guó)家的要求，承擔(dān)一定的土地參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。

隨著財(cái)稅體制改革的深化，國(guó)家對(duì)土地收益的使用支出，也要嚴(yán)格規(guī)范，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。把經(jīng)營(yíng)土地的職能分解出去以后，各級(jí)政府就可以集中精力加強(qiáng)土地管理。其核心職能，一是嚴(yán)格實(shí)施土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地用途管制；二是平等保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；三是運(yùn)用土地政策，參與宏觀調(diào)控。耕地保護(hù)是土地規(guī)劃和用途管制的實(shí)施，地價(jià)管理和土地市場(chǎng)管理是土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的延伸，也都需要加強(qiáng)。為了保證土地管理各項(xiàng)職能和工作的落實(shí)，還必須加大土地督察和監(jiān)察工作的力度。

至于非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有土地，例如劃撥供地、低價(jià)供地等，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府負(fù)責(zé)運(yùn)作，對(duì)此應(yīng)建立規(guī)范、公開(kāi)、透明的程序，接受社會(huì)的監(jiān)督。