作者：王國飛，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)博士研究生,碳排放權(quán)交易湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心兼職研究員

導(dǎo)讀：我國碳排放權(quán)交易尚處于試點階段，國家層面缺失立法監(jiān)管，雖有部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，但不過是框架性文件，缺乏配套的操作細(xì)則；地方層面則存在監(jiān)管規(guī)則位階低、不統(tǒng)一、不健全等問題。筆者認(rèn)為，建設(shè)國家碳交易市場已成趨勢，亟須確立一套統(tǒng)一、系統(tǒng)化的風(fēng)險監(jiān)管法律保障機制。

當(dāng)今時代，人類正面臨著氣候變化帶來的嚴(yán)峻問題。應(yīng)對氣候變化、控制溫室氣體排放，迫在眉睫，由此催生了碳交易市場。作為一個運作機制復(fù)雜的特殊新興市場，其呈現(xiàn)出主體多元性、客體特殊性、利益復(fù)雜性、風(fēng)險多重性、綜合市場性、信息不對稱性等特征。

在實踐中，國內(nèi)外碳交易市場均存在政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、氣候風(fēng)險、法律風(fēng)險、操作風(fēng)險、項目風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等這些問題直接或間接、已經(jīng)或潛在地影響著碳交易市場相關(guān)主體的合法權(quán)益，以及碳交易市場的可持續(xù)發(fā)展。 碳交易市場風(fēng)險雖然具有多重性，但總體上是可控的。筆者認(rèn)為，規(guī)避碳交易市場的風(fēng)險，重在監(jiān)管。碳交易市場的特殊性，以及碳交易市場監(jiān)管議題的跨學(xué)科性、跨部門性，決定了對其風(fēng)險監(jiān)管必須采取多元模式，而實現(xiàn)多元監(jiān)管離不開健全的法律保障。據(jù)易碳家了解到，中國碳排放權(quán)交易市場目前于試點階段，國家層面缺失立法監(jiān)管，雖有部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，但不過是框架性文件，缺乏配套的操作細(xì)則：地方層面則存在監(jiān)管規(guī)則位階低、不統(tǒng)一、不健全等問題。筆者認(rèn)為，建設(shè)國家碳交易市場已成趨勢，亟須確立一套統(tǒng)一、系統(tǒng)化的風(fēng)險監(jiān)管法律保障機制。

碳交易市場，發(fā)展會遇到哪些問題?

1．政府層面

碳交易市場的風(fēng)險監(jiān)管主要體現(xiàn)在總量控制制度、配額分配制度、信息公開制度、報告審查制度、“三可”制度、注冊登記制度、第三方機構(gòu)管理制度等方面。

總量控制制度是實行碳交易的基礎(chǔ)，過嚴(yán)則不利于經(jīng)濟發(fā)展，過松則難以實現(xiàn)控排的目標(biāo)，試點省份在總量控制方面存在方法學(xué)不同的差異。所以，全國碳交易市場建設(shè)在總量控制設(shè)計中要體現(xiàn)科學(xué)性，要處理好地區(qū)、行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。

配額分配關(guān)乎國家、地方經(jīng)濟發(fā)展，以及控排對象的切身利益。全國碳交易市場配額分配制度的設(shè)計不僅要體現(xiàn)科學(xué)性，更要兼顧地區(qū)間的公平性、行業(yè)間的差異性。

據(jù)《2014年CDP中國100強氣候變化報告》顯示，中國企業(yè)碳排放信息公開不到五成，表面看來，企業(yè)擔(dān)心商業(yè)秘密泄露、環(huán)境糾紛、環(huán)境行政處罰。實際上是缺乏企業(yè)碳排放信息公開的制度。如何把握透明度和保密程度二者之間的平衡，是全國碳交易市場建設(shè)需要考慮和進(jìn)一步解決的問題。否則，隨著全國碳交易市場的啟動，糾紛準(zhǔn)以避免。例如，2011年美國新澤西環(huán)保

局因拒絕公開買方碳交易信息，被該州獨立的調(diào)查新聞機構(gòu)起訴。

目前，我國7個試點省市均有一套報告審查制度，彼此間存在差異。全國碳交易市場的建設(shè)，須保證報告審查制度的規(guī)范性、統(tǒng)一性、獎罰合理性。

核算、報告與核查體系也是開展碳交易的基礎(chǔ)性、前提性制度。從目前試點階段來看，該制度存在透明度低、可比性羊、可靠性欠佳、完整性缺乏等問題。

從各試點省份第三方機構(gòu)的產(chǎn)生來看，有的是指定產(chǎn)生，有的則是招標(biāo)產(chǎn)生，對于招標(biāo)、指定產(chǎn)生的第三方機構(gòu)，還存在與國家發(fā)展改革委備案的機構(gòu)名單不一致的現(xiàn)象。因此，需要完善、統(tǒng)一第三方機構(gòu)管理制度中資質(zhì)審查、認(rèn)定、公布、獎懲等具體內(nèi)容。

2．第三方機構(gòu)層面

在碳交易市場建設(shè)中，第三方機構(gòu)以其特有的技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮著不可替代的監(jiān)管作用。第三方機構(gòu)行使碳交易市場監(jiān)管權(quán)力，須擁有國家規(guī)定的軟件和硬件資質(zhì)。一旦國家認(rèn)可其資質(zhì)，第三方機構(gòu)就要按照與控排企業(yè)的委托協(xié)議，開展縣體的核查工作，即對控排單位的溫室氣體減排活動進(jìn)行核查與證實。第三方機構(gòu)雖然具有獨立性、營利性、中立性的特點，但其開展核查工作必須依據(jù)國家，或者地方試點頒布的企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南。

目前，國家發(fā)展改革委已經(jīng)發(fā)布兩批，共計24個行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南。據(jù)易碳家了解到，這24個行業(yè)企業(yè)包括發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)、化工生產(chǎn)企業(yè)、電解鋁生產(chǎn)企業(yè)、鎂冶煉企業(yè)、平板玻璃生產(chǎn)企業(yè)、水泥生產(chǎn)企業(yè)、陶瓷生產(chǎn)企業(yè)、民航企業(yè)、石油和天然氣生產(chǎn)企業(yè)、石油化工企業(yè)、獨立焦化企業(yè)、煤炭生產(chǎn)企業(yè)。部分試點省市也發(fā)布了一些行業(yè)的溫室氣體排放核算方法與報告指南，例如《上海市溫室氣體排放核算與報告指南(試行)》、《湖北省工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測、量化和報告指南(試行)》。

溫室氣體排放核算與報告工作是一項耗費人力、物力、財力和時間的工作，一般要耗時3個月左右才能完成。國家和試點省市的核算與報告指南在方法學(xué)、具體要求等方面存在差異，如果按照兩個層級的核算和報告指南，分別開展相關(guān)工作，則容易重復(fù)勞動，極大地浪費了人力、物力、財力、時間，甚至還會影響控排單位正常的生產(chǎn)經(jīng)營工作，造成不必要的經(jīng)濟損失。

因此，全國碳交易市場建設(shè)，須解決好國家與地方不同企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南的一致性、執(zhí)行性及其監(jiān)管責(zé)任的問題。今后的研究中，還應(yīng)加強相關(guān)理論問題的探討，為構(gòu)建完善的碳核查報告制度、核查監(jiān)管制度奠定基礎(chǔ)。只有這些問題解決了，才能更好的發(fā)揮第三方機構(gòu)在碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管中的特殊作用。

碳交易所成碳交易市場主體參與交易的重要平臺

3．交易所層面

碳交易所是碳交易市場主體參與交易的重要平臺，為參與主體提供交易信息、交易場地、交易設(shè)施以及結(jié)算等服務(wù)，同時監(jiān)管市場參與主體的交易行為、交易賬戶資金變動情況，對違規(guī)市場參與主體采取措施，以及為碳交易市場參與主體間、交易主體與交易所間的糾紛，提供救濟，從而保障碳交易市場的健康、安全、有序、可持續(xù)運行。

國外形成了一些比較活躍，且各具特色的碳交易所。例如，歐洲能源交易所(EEX)提供EuA現(xiàn)貨、期貨交易；歐洲環(huán)境交易所(BlueNext)提供ERU、EUA CER期貨交易，是全球最大EuA現(xiàn)貨市場；奧地利能源交易所(EXAA)提供EUA現(xiàn)貨，和以電力現(xiàn)貨為主的交易：荷蘭氣候交易所(Climex)提供 EUA、CER、ERU、VER現(xiàn)貨與遠(yuǎn)期交易。

目前，我國7個試點省市均有自己的交易所，這些交易所在名稱上存在些許差異。例如，湖北省碳排放權(quán)交易中心和重慶碳排放權(quán)交易中心、深圳市排放權(quán)交易所和天津排放權(quán)交易所、北京環(huán)境交易所、上海能源環(huán)境交易所、廣州碳排放權(quán)交易所等。

從碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管角度來看，碳交易所名稱上的差異無傷大雅，重要的是交易規(guī)則的統(tǒng)一。上述7個交易所均有一套自己的交易規(guī)則，各交易規(guī)則存在諸多差異，不利于碳交易市場的健康、可持續(xù)發(fā)展。因為“游戲規(guī)則”不同，參與主體定會選擇有利于自己的規(guī)則。因此，全國碳交易市場建設(shè)需要統(tǒng)一各交易所的交易規(guī)則，包括市場參與人資格審查，以及交易方式、結(jié)算規(guī)則、標(biāo)的物登記管理等，相應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)管制度建設(shè)應(yīng)包括資格審查制度、交易結(jié)算制度、標(biāo)的物登記管理制度、監(jiān)管制度和爭議解決制度等。

4．社會層面

根據(jù)市場失靈、政府失靈以及多中心治理等理論可知．社會監(jiān)督可以彌補市場失靈、政府失靈的缺陷。筆者認(rèn)為，社會監(jiān)督的主體應(yīng)是多元化、自律性、非營利性的。

就碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管而言，能源協(xié)會、環(huán)保協(xié)會、大眾媒體、法律咨詢服務(wù)機構(gòu)、會計咨詢服務(wù)機構(gòu)、資產(chǎn)咨詢管理機構(gòu)、信用評定機構(gòu)以及投資者都可以成為監(jiān)督的主體，并且他們在專業(yè)、技術(shù)、物力、人力存在優(yōu)勢。社會監(jiān)督的對象應(yīng)包括政府及碳交易市場主管部門、碳交易所、第三方機構(gòu)以及其他市場參與主體。

具體來說，他們可以監(jiān)督政府的碳排、放總量控制、配額分配、行政處罰等行為，監(jiān)督碳交易所的會員管理與服務(wù)、交易糾紛處理、監(jiān)督管理、信息發(fā)布等行為，監(jiān)督第三方核查機構(gòu)的資質(zhì)、核查、核查報告等事項，監(jiān)督交易主體的內(nèi)幕交易、操作市場等不正當(dāng)競爭行為。

這些主體之所以能夠?qū)μ冀灰资袌鲲L(fēng)險監(jiān)管進(jìn)行社會監(jiān)督，具有“納稅人身份”便是其中一個重要的原因。據(jù)易碳家了解到，不論試點省市的碳交易市場，還是正在推進(jìn)的國家碳交易市場，各項建設(shè)所需要的費用多來自于財政支持，即使用納稅人的錢。作為納稅人，行使對碳交易市場總量控制、配額分配、交易、監(jiān)管、核查等方面的監(jiān)督是應(yīng)有之義。然而，從國家發(fā)展改革委出臺的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，以及試點省市立法來看，并沒有納入上述讓會監(jiān)督主體，這無疑是剝奪了他們監(jiān)督權(quán)．違背了法定權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性。所以，全國碳交易市場建設(shè)，尤其是風(fēng)險監(jiān)管，要重視和充分發(fā)揮社會主體的監(jiān)督作用。只有這樣，才能更好地監(jiān)督政府、交易所、第三方機構(gòu)及其工作人員行使監(jiān)管權(quán)。

碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管，還須做什么?

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度，并要求依法加強和改善宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展。

全國碳交易市場的健康、可持續(xù)發(fā)展離不開健全的法律體系，特別是碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管立法。這就需要立足國外和試點碳交易市場實踐中存在的風(fēng)險問題，結(jié)合碳交易市場的特殊性、風(fēng)險監(jiān)管難題和國內(nèi)外立法經(jīng)驗教訓(xùn)，探索建立碳交易市場的風(fēng)險綜合監(jiān)管理論，并以此為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建政府、第三方機構(gòu)、交易所、社會多元主體的法律監(jiān)管機制。

第一，構(gòu)建政府監(jiān)管機制。國外碳交易市場建設(shè)多是立法先行，而中國則是試點先行、政策引導(dǎo)。在論證了碳交易市場風(fēng)險政府監(jiān)管正當(dāng)性、主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，還需要構(gòu)建碳交易市場風(fēng)險政府監(jiān)管法律機制，這一機制涉及總量控制制度、配額分配制度、信息披露制度、報告審查制度、國家碳交易注冊登記管理制度以及核算、報告與核查制度等制度的創(chuàng)新和完善。例如，需要界定企業(yè)碳排放信息公開法律制度的概念，在不違反強行法規(guī)定、服務(wù)于環(huán)境保護、服務(wù)于碳交易、服務(wù)于碳管理的原則下，確定企業(yè)碳排放信息的范制，可以依據(jù)時間性、實現(xiàn)方式、信源、價值、傳播范制等不同標(biāo)準(zhǔn)，對這些信息進(jìn)行不同地分類，還可以依據(jù)客觀性、可靠性、全面性和易獲取性4個方面，考察企業(yè)碳排放信息公開的程度，進(jìn)一步科學(xué)劃定強制公開、自愿公開、協(xié)商公開的范圍，且在現(xiàn)行法律框架下，明確哪些企業(yè)碳排放信息屬于公開的例外情形。

第二，完善第三方機構(gòu)監(jiān)管機制。強調(diào)碳交易市場風(fēng)險第三方機構(gòu)監(jiān)管，須先解決一個理論問題，即第三方機構(gòu)風(fēng)險監(jiān)管的正當(dāng)性。易碳家認(rèn)為，這涉及第三方機構(gòu)監(jiān)管有無法律授權(quán)、有無委托協(xié)議、能否保持中立性、是否具備專業(yè)性要求等內(nèi)容。其次，第三方機構(gòu)在碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管中，發(fā)揮的是輔助作用，其對控排單位碳排放報告的核查，表面是受企業(yè)委托，實則服務(wù)于政府碳排放總量或者配額分配，并且政府對第三方機構(gòu)出具的核查報告，具有審查的權(quán)力。因此，構(gòu)建第三方機構(gòu)監(jiān)管機制，必須論證其正當(dāng)性和輔助作用，在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步完善碳監(jiān)測制度、碳排放報告審查制度、監(jiān)管責(zé)任制度等制度。

第三，重構(gòu)交易所監(jiān)管機制。有無法律授權(quán)、能否促進(jìn)交易的公平公正、能否維護交易各方的合法權(quán)益，是重構(gòu)碳交易市場風(fēng)險交易所監(jiān)管法律機制的前提。據(jù)易碳家了解到，交易所在碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管中，發(fā)揮的是監(jiān)控作用，從會員注冊登記、交易條件審查到交易完成，以及市場信息、異常情況等都處于其實時監(jiān)控之下。碳市場風(fēng)險交易所監(jiān)管機制的重構(gòu)，需要在論證碳交易監(jiān)管的正當(dāng)性和監(jiān)控作用的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善具體的制度體系。例如，建立全國統(tǒng)一的注冊登記制度、會員審查制度、交易方式制度、結(jié)算制度、風(fēng)險應(yīng)急制度、信息管理制度等。

第四，引入社會監(jiān)督機制。若要發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，需要在認(rèn)識到監(jiān)管自身引發(fā)的監(jiān)管風(fēng)險和實踐中社會監(jiān)督缺失等問題的基礎(chǔ)上，論證社會監(jiān)督的正當(dāng)性和社會的監(jiān)督作用，進(jìn)而在碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管中引入社會監(jiān)督機制，這一機制涉及碳排放/碳交易信息公開制度、檢舉控告制度、環(huán)境公益訴訟制度等制度。

如何破解“單一部門之輕”的困局?

碳交易市場監(jiān)管機制的構(gòu)建，多是從單一部門法展開，且沒有結(jié)合碳交易市場的特殊性和風(fēng)險監(jiān)管困境，難以實現(xiàn)對調(diào)整范圍的突破。這種缺乏立法整合與協(xié)同的思路，勢必造成“單一部門法之輕，無法承受碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管之重任”的問題。

碳交易市場中的風(fēng)險監(jiān)管難題，需要法律來解決。離開法律的規(guī)范、保障與推動，溫室氣體減排目標(biāo)和發(fā)展低碳經(jīng)濟的目標(biāo)都將難以實現(xiàn)。

在應(yīng)然層面，碳交易市場中的多元化價值需要法律加以定位，復(fù)雜的利益關(guān)系需要法律加以調(diào)整，以及有關(guān)碳交易市場建設(shè)、溫室氣體減排的政策或戰(zhàn)略需要法律加以落實。

在實然層面，碳交易市場建設(shè)主要靠政策推動，缺乏法律制度的安排，部門法尚未將碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管納入其調(diào)整范制。因此，立法機關(guān)必須對碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管作出回應(yīng)，要突破常規(guī)邊界，建立一套多維度、多部門協(xié)同、體系化的多元調(diào)整機制。

現(xiàn)有研究表明，特別是碳交易市場監(jiān)管機制的構(gòu)建，多是從單一部門法展開，且沒有結(jié)合碳交易市場的特殊性和風(fēng)險監(jiān)管困境，難以實現(xiàn)對調(diào)整范制的突破。這種缺乏立法整合與協(xié)同的思路，勢必造成“單一部門法之輕，無法承受碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管之重任”的問題。

經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)的研究成果是立足本學(xué)科進(jìn)行“西醫(yī)療法”，缺乏法學(xué)思維的審視。碳交易市場的特殊性、風(fēng)險影響的多元性，以及風(fēng)險監(jiān)管的復(fù)合性和實踐指向性，決定了其研究必須跳出單一學(xué)科、單一部門法的局限，采取學(xué)科整合和部門協(xié)同研究、比較研究和實證研究的多元方法。

一是學(xué)科整合和部門協(xié)同研究。所謂學(xué)科整合，即運用經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、哲學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的理論對碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管的法律價值、正當(dāng)性、基本原則構(gòu)建，進(jìn)行多維度的綜合論證，通過對碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管問題的研究，建立不同學(xué)科間的聯(lián)系橋梁。所謂部門協(xié)同研究，即環(huán)境法、能源法、經(jīng)濟法、行政法、民法、刑法等部門法，要對碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管問題作出立法上的回應(yīng)，特別是制度的創(chuàng)設(shè)、制度的銜接，從而構(gòu)建出一套面向?qū)嵺`的、協(xié)同的碳交易市場風(fēng)險多元監(jiān)管法律機制。

二是比較研究和實證研究。對中國而言，碳交易市場建設(shè)缺乏經(jīng)驗積累，仍處于“摸著石頭過河”的探索之中，但不是說我國的碳交易市場建設(shè)風(fēng)險監(jiān)管是盲目的、無章可循的。筆者認(rèn)為，可以通過選取強制性碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管代表——歐盟、自愿性碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管代表——美國芝加哥，與國內(nèi)試點省市碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管規(guī)范進(jìn)行全面、系統(tǒng)的比較：也可以對全國7個試點省市的政府，以及碳交易市場主管部門、碳交易所、第三方核查機構(gòu)、控排單位、投資者．開展碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管的實證研究，深度分析各類風(fēng)險及其形成機理，找出碳交易市場風(fēng)險，以及監(jiān)管問題的根源，為構(gòu)建全國碳交易市場風(fēng)險監(jiān)管法律制度與機制，奠定實踐基礎(chǔ)。（文章出版源：《環(huán)境經(jīng)濟》雜志, 2015年第13期）

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