原標題：張春艷：大數(shù)據(jù)時代的公共安全治理

（吉林省行政學院，吉林 長春 130012）

［摘要］大數(shù)據(jù)帶來了數(shù)據(jù)與信息處理方式的根本性變革，有助于公共安全治理者風險認知能力的提升。大數(shù)據(jù)時代的公共安全治理面臨大數(shù)據(jù)收益與成本、保障安全與誘發(fā)風險、信息開放與隱私保護以及技術發(fā)展與管理滯后之間的矛盾。大數(shù)據(jù)時代的公共安全治理應走向“智慧治理”模式，它強調以大數(shù)據(jù)為代表的知識與技術的廣泛性應用，借以提升國家與政府應對公共安全事務時的治理能力。

［關鍵詞］大數(shù)據(jù)；公共安全；治理；智慧治理

［中圖分類號］D6314［文獻標識碼］A［文章編號］1008-9314(2014)05-0100-05［收稿日期］2014-09-24

［作者簡介］張春艷（1965-）女，吉林長春人，吉林省行政學院應急教研部主任，教授，研究方向為公共管理、應急管理一、引言

公共安全是社會發(fā)展與文明進步的前提條件。在當今時代，由于快速的社會變革而引發(fā)的各種危機事件將人類社會帶入了一個真正的“風險社會”。風險社會的本質特征是“不確定性”，即對風險難以進行有效預測與控制。鑒于此，政府管理者乃至社會公眾風險認知能力的提升成為改善公共安全治理效果的關鍵。近些年來信息技術的發(fā)展特別是“大數(shù)據(jù)”時代的來臨帶來了數(shù)據(jù)與信息處理方式的根本性變革，這也對傳統(tǒng)的公共安全治理實踐帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。根本來看，大數(shù)據(jù)時代的最大特征是對各種類型數(shù)據(jù)價值的深層次挖掘，是信息社會中科技理性的高度彰顯。為了順應這一時代發(fā)展趨勢，本文提出了“智慧治理”的概念，認為它將成為大數(shù)據(jù)時代公共安全治理的發(fā)展前景。

二、大數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)時代的特質

當前，大數(shù)據(jù)（Big Data）缺乏一個明確、統(tǒng)一的定義。維基百科對它的界定是：“大數(shù)據(jù)，或稱巨量數(shù)據(jù)、海量數(shù)據(jù)、大資料，指的是所涉及的數(shù)據(jù)量規(guī)模巨大到無法通過人工，在合理時間內達到截取、管理、處理、并整理成為人類所能解讀的信息”。［1］另一個常被引用的界定出自美國麥肯錫全球研究院在2011年5月發(fā)布的一篇名為《大數(shù)據(jù)：未來創(chuàng)新、競爭、生產力的指向標》的研究報告：“大數(shù)據(jù)指的是大小超出常規(guī)的數(shù)據(jù)庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集”。［2］此外，也有一些研究者從功能的角度對它進行了界定：大數(shù)據(jù)是“在多樣的或者大量數(shù)據(jù)中，迅速獲取信息的能力”。［3］

本文認為，大數(shù)據(jù)的本質仍然是“數(shù)據(jù)”，只是它所具有的“大”特征賦予了它不同于一般數(shù)據(jù)的特殊價值。具體而言，大數(shù)據(jù)之“大”表現(xiàn)為“4V+1C”的特征：（1）Volume，即海量的數(shù)據(jù)規(guī)模，統(tǒng)計表明人類近兩年所產生的數(shù)據(jù)量相當于之前的總量；（2）Velocity，即處理速度快，海量的數(shù)據(jù)必須借助高效率的數(shù)據(jù)挖掘技術；（3）Variety，即多樣化的數(shù)據(jù)類型，既包括傳統(tǒng)的結構化數(shù)據(jù)，也包括各種半結構化甚至非結構化的數(shù)據(jù)類型，例如視頻、音頻、圖片、位置信息等；（4）Value，即巨大的數(shù)據(jù)價值，但是價值的密度較低；（5）Complexity，即分析處理的復雜性加大。［4］

就其作為“數(shù)據(jù)”的本質來看，海量的數(shù)據(jù)自始至終存在于我們的身邊，只不過在缺乏有效的處理技術時，這些信息數(shù)據(jù)并不會對我們產生太大的價值。近些年，借助于云計算、非關系型數(shù)據(jù)庫等信息技術的發(fā)展，海量數(shù)據(jù)的集中處理成為了可能。更重要的則是，“大數(shù)據(jù)”意味著一種理念與思維方式的更新，人們開始注重挖掘那些傳統(tǒng)上認為沒有價值的數(shù)據(jù)信息中所蘊含的價值。

盡管“大數(shù)據(jù)”概念提出至今只有短短幾年時間，但是緣于其迅速發(fā)展的態(tài)勢以及所具有的變革性價值，許多人得出了“大數(shù)據(jù)時代”已經來臨的論斷。在中國，2013年也被信息產業(yè)界稱為中國的“大數(shù)據(jù)元年”。［5］美國政府于2012年啟動了“大數(shù)據(jù)發(fā)展研究計劃”，將其上升為一項重要的國家戰(zhàn)略。我國也有許多專家學者向政府高層建議，呼吁制定大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃，并在發(fā)展目標、發(fā)展原則、關鍵技術等方面做出頂層設計。［6］應當說，如何利用大數(shù)據(jù)推動社會的發(fā)展、滿足公眾的需求，已經成為當前時期政府管理者需要認真思考的重要問題。

三、大數(shù)據(jù)時代公共安全領域的機遇與挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)能夠讓人們掌握到前所未有的全面信息，在對其進行有效處理的基礎上更為準確地發(fā)現(xiàn)事物發(fā)展的規(guī)律。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，不確定性的消除具備了真正的可能性。正是由于大數(shù)據(jù)的這種作用，它已經開始在信息產業(yè)、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等領域中發(fā)揮出重要作用。與此同時，在社會公共安全領域，大數(shù)據(jù)也有著廣闊的應用空間。整體而言，公共安全領域中的大數(shù)據(jù)信息主要包括社會治安類安全信息（治安環(huán)境、犯罪信息等）、消費經濟類安全信息（如信用卡信息）、公共衛(wèi)生類安全信息（空氣質量、傳染病、食品安全信息等）、社會生活類安全信息（氣象、交通信息等）等類型，［7］這些信息“量”與“質”的提升為公共安全治理績效的改善創(chuàng)造了有利條件。

然而，大數(shù)據(jù)本身是一把“雙刃劍”，對于社會公共安全治理而言，它既帶來了前所未有的機遇，也相伴而生許多挑戰(zhàn)甚至新的風險。公共安全管理者需要清醒地認識到該項技術發(fā)展所引發(fā)的下述矛盾。

（一）大數(shù)據(jù)處理收益與成本之間的矛盾

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)為危機或風險信息的全面掌握提供了充分的可能。通過收集、處理海量的數(shù)據(jù)信息，能夠提升危機決策者的認知與判斷能力，并“以過去根本不可能的方式做出決策”。［8］然而大數(shù)據(jù)處理在帶來巨大收益的同時，也會引發(fā)處理成本過高的問題，“互聯(lián)網、物聯(lián)網、云技術等帶來了每時每刻都在產生、紛繁復雜的巨量信息，人類被淹沒在數(shù)據(jù)信息的海洋中，常人的能力和常規(guī)的技術已經無法處理”。大數(shù)據(jù)處理成本的高昂一方面源于數(shù)據(jù)規(guī)模的巨大，而且絕大多數(shù)為非結構化數(shù)據(jù)（視頻、圖片、位置信息等），需要配備更高級的硬件設備進行處理；另一方面源于大數(shù)據(jù)的價值密度較低，海量的數(shù)據(jù)中往往只能提取出少量有價值的信息，例如在大量的監(jiān)控錄像中，可能只有幾秒鐘的畫面對偵破犯罪有用。這就要求在進行大數(shù)據(jù)處理投入時提高公共財政資金使用的效率，來更好地滿足公眾需求。

（二）大數(shù)據(jù)保障安全與誘發(fā)風險之間的矛盾

在當前的網絡社會中，大數(shù)據(jù)時代的信息傳輸和存儲渠道日益多元，這在很大程度上限制了有害信息的破壞范圍。一方面由于大數(shù)據(jù)的數(shù)量龐大且價值密度低，這在客觀上提高了網絡攻擊者的破壞成本；另一方面，大數(shù)據(jù)的發(fā)展“驅動網絡扁平化，對網絡的安全有好處”。［9］然而，以大數(shù)據(jù)為代表的社會信息化也給公共安全帶來了新的威脅，“信息技術的發(fā)展，使得大量數(shù)據(jù)被存儲、分析、傳輸和應用成為可能，而且人們對這些數(shù)據(jù)資源的依賴性越來越強，一旦遭到破壞，損失巨大，危害嚴重”。［10］大數(shù)據(jù)來源的廣泛性以及傳播的開放性意味著網絡攻擊者有了更多的破壞渠道，可以進行“高級可持續(xù)攻擊（APT）”。［11］而且，各種破壞行為將更為隱蔽，網絡安全管理者的監(jiān)控成本將大幅度提升。除此之外，由于大數(shù)據(jù)中80%以上的均為非結構化數(shù)據(jù)，這也對數(shù)據(jù)的安全存儲構成了挑戰(zhàn)。［12］

（三）大數(shù)據(jù)信息開放與隱私保護之間的矛盾

大數(shù)據(jù)的一個顯著特征是將社會生活中的各類事物數(shù)據(jù)化，同時將分布于不同領域、網絡、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫內的各類數(shù)據(jù)整合在一起，從而挖掘出其中有價值的信息。為了盡可能保證信息挖掘的準確性，開放、流通、透明成為大數(shù)據(jù)利用的必然要求。因此，大數(shù)據(jù)的發(fā)展必然涉及到與個人隱私保護之間的沖突，“在大數(shù)據(jù)時代，想屏蔽外部數(shù)據(jù)商挖掘個人信息是不可能的”。［13］而且，在大數(shù)據(jù)應用環(huán)境中，各類數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出“動態(tài)”特征，現(xiàn)有的“基于靜態(tài)數(shù)據(jù)集的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)隱私保護技術面臨挑戰(zhàn)”。［14］特別是在公共安全領域中，安全保障的“公共性”與公眾隱私的“個人性”之間的界限更是難以清晰界定。例如，公共場所的監(jiān)控使人們的隱私被暴露。更有甚者，以社交網站為代表的互聯(lián)網發(fā)展在無時不刻地追蹤著人們的行為“軌跡”，由此產生的大數(shù)據(jù)會形成一種“數(shù)字化記憶”效果，作為一種“全景控制的有效機制”，［15］它會嚴重威脅人們的隱私和自由。

（四）大數(shù)據(jù)技術發(fā)展與管理滯后之間的矛盾

當前來看，大數(shù)據(jù)已經在社會經濟的多個領域中展露出了巨大的發(fā)展?jié)摿?。然而，技術的發(fā)展容易產生“文化滯后”現(xiàn)象，“科學發(fā)現(xiàn)或技術發(fā)明在先，滯后的適應文化往往是社會組織和意識形態(tài)”。［16］也即，技術的發(fā)展并不一定能夠順利轉化為社會事務治理績效的改善，這一點在公共安全領域中體現(xiàn)得尤為明顯。公共安全的治理涉及到公共部門、私人部門等多類主體的協(xié)作，由此將會產生公共安全信息搜集、整合、應用上的各種問題。由于各類安全數(shù)據(jù)之間缺乏統(tǒng)一的標準，現(xiàn)有組織、部門、制度間的分割以及信息管理理念的滯后往往導致“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn)。歸結來看，在大數(shù)據(jù)技術發(fā)展的基礎上，以公開、透明、共享、協(xié)作等為基本原則的數(shù)據(jù)應用理念的轉變以及數(shù)據(jù)管理模式的重構將成為制約公共安全治理領域中大數(shù)據(jù)應用效果的關鍵。

四、走向智慧治理：大數(shù)據(jù)

時代公共安全治理的前景作為科技理性的產物，大數(shù)據(jù)的合理利用將能夠推動公共安全治理實踐的根本性變革。風險社會中的“不確定性”主要表現(xiàn)為各類危機事件發(fā)生及其演變趨勢的“不可計算性”，［17］然而大數(shù)據(jù)技術則大大增強了公共安全治理者的“計算”能力。當“大數(shù)據(jù)”成為各種危機決策的基礎之時，將出現(xiàn)一種全新的公共安全治理形態(tài)，本文將其稱之為“智慧治理”（governance by wisdom）?！爸腔邸币馕吨皩κ挛锬苎杆?、靈活、正確地理解和處理的能力”。［18］作為一種特定的社會治理類型，本文“智慧治理”的概念借鑒了法國思想家福柯提出的“Governmentality”概念，在中文語境中它多被譯為“統(tǒng)治術”，也有研究者將其譯為“智性治理”，并認為“智性治理”是“政府理性的縮寫詞”。［19］羅斯與米勒在評價?？碌脑撍枷霑r指出，“國家開始從（數(shù)目及職權）有限的中央機構，變?yōu)椴厣碛谝唤M組的制度、手續(xù)、分析方法、檢討過程、計算估量和策略盤算之中，其目的是利用各種精打細算的監(jiān)察及行政手段，去塑造及增強國力”。［20］根本來看，智慧治理所強調的是以大數(shù)據(jù)為代表的知識與技術的廣泛性應用，借以提升國家與政府應對公共安全等事務時的治理能力。具體而言，體現(xiàn)為下述幾個方面的內容。

（一）智慧治理的本質：基于大數(shù)據(jù)應用的精細化管理

單純的數(shù)據(jù)并不能夠直接帶給我們可利用的有益價值?！皵?shù)據(jù)”只是對某個事件、物體或現(xiàn)象的記錄，體現(xiàn)為數(shù)字、文字、聲音、視頻、圖像等；當數(shù)據(jù)經過篩選、清理、加工、提煉之后，將成為有意義的“信息”；當“同樣的信息重復出現(xiàn)，事物的本質規(guī)律被揭示”之后，信息才可能變?yōu)椤爸腔邸?。?1］由于大數(shù)據(jù)不僅涉及海量的數(shù)據(jù)資源，還涉及數(shù)據(jù)處理方式的根本性變革，因此它將為智慧治理的實現(xiàn)奠定基礎?！按髷?shù)據(jù)將引發(fā)新的‘智慧革命’：從海量、復雜、實時的大數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)知識、提升智能、創(chuàng)造價值”。［22］

在公共安全領域中，智慧治理的實現(xiàn)在根本上依托于公共安全決策模式的轉變。決策行為將基于數(shù)據(jù)及其分析，這是一種重視理性的、數(shù)據(jù)驅動的決策模式。正如耶魯大學教授丹尼爾·埃斯蒂所言：“基于數(shù)據(jù)驅動的決策方法，政府將更加有效率、更加開放、更加負責，引導政府前進的將是‘基于實證的事實’，而不是‘意識形態(tài)’，也不是利益集團在政府決策過程中施加的影響”。［23］為了有效實現(xiàn)公共安全決策中大數(shù)據(jù)的價值，必須對其進行全面的精細化管理，這也是智慧治理的內在本質。精細化管理的基本要求是“復雜事情簡單化，簡單事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”。［24］為此，必須貫徹“精、準、細、嚴”的原則，提高大數(shù)據(jù)應用的效益并盡可能降低成本，以最為精確、有效的方式滿足社會公眾的公共安全需求。

（二）智慧治理的主體：政府主導下的多元主體合作

在傳統(tǒng)的公共安全應對中，政府部門幾乎是惟一的治理主體，這在國家安全、社會治安、災害救援等傳統(tǒng)安全領域中表現(xiàn)得尤為突出。然而在當今的“風險社會”中，產生了許多非傳統(tǒng)安全事務，例如公共衛(wèi)生危機、群體性事件等矛盾沖突、社會信任危機等，這些公共安全事務“更多出現(xiàn)在公民日常生活中”，需要“通過公民民主參與方式實現(xiàn)社會的自我治理”。［25］在大數(shù)據(jù)時代，這種公眾參與的必要性更為突出，因為公眾自身已經成為大數(shù)據(jù)的重要來源。除了社會公眾外，企業(yè)（市場）也成為公共安全治理中的重要參與主體。特別是一些互聯(lián)網、信息行業(yè)中的優(yōu)質企業(yè)，它們可以憑借所擁有的大數(shù)據(jù)處理技術，協(xié)助政府管理者從海量數(shù)據(jù)中挖掘出有益信息。一個典型的案例是谷歌公司，在2009年甲型H1N1流感爆發(fā)幾周之前，該公司的工程師就根據(jù)大量互聯(lián)網信息的匯總、比對，得出了對流感來源與傳播態(tài)勢的判斷，這種判斷與后來官方的結論基本一致，而且“與習慣性滯后的官方數(shù)據(jù)相比，谷歌成為一個更有效、更及時的指示標”。［26］在充分重視非政府主體作用的同時，也必須對政府部門的主導作用給予清醒的認識。公共安全的許多領域涉及到國家安全、政治與社會的穩(wěn)定，必須有一個權威的公共主體進行主導與協(xié)調工作，而這一主體只能由政府部門擔任。公共安全治理中所涉及的政府部門主要包括國家安全部門、公安部門、環(huán)境保護部門、公共衛(wèi)生部門、安全生產部門、交通運輸部門、質量監(jiān)督部門、氣象部門等，當前所存在的問題是部門間協(xié)調上的失效使得“擁有數(shù)據(jù)的部門沒有能力去分析，有分析能力的部門沒有數(shù)據(jù)”。［27］歸結來看，大數(shù)據(jù)時代公共安全“智慧治理”對其主體的要求是政府在實現(xiàn)自身所屬部門之間有效協(xié)調的基礎上，發(fā)揮公共安全治理的主導作用，構建“政府—社會—市場”的協(xié)同治理機制。

（三）智慧治理的過程：大數(shù)據(jù)環(huán)境下的公共安全治理機制重構

作為一種治理理念，智慧治理凸顯了科技理性之于社會治理的重要性。這種科技理性在社會公共安全治理實踐中的作用效果，則有賴于智慧治理理念貫徹于公共安全治理的全過程之中，實現(xiàn)公共安全治理機構的重構。一般而言，公共安全治理機制主要包括危機預警機制、危機決策機制、指揮協(xié)調機制、資源動員機制、信息發(fā)布機制、應急救援機制、善后恢復機制等等，它們分別對應于公共安全治理過程的每一個階段中。從數(shù)據(jù)（信息）流動的角度看，公共安全治理的過程又是一個數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)提煉、數(shù)據(jù)挖掘、安全分析、安全情勢判斷、安全監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)危機（風險）的過程。相較于傳統(tǒng)時期的公共安全治理機制與治理流程，大數(shù)據(jù)時代的最大改變在于，公共安全決策的流程將由危機事件發(fā)生后的“應對”轉變?yōu)槲C事件發(fā)生前的“預測”。具體來說，應對式決策是一種“逆向”思維，體現(xiàn)為“事件突發(fā)—邏輯分析—尋找因果關系—進行突發(fā)事件應急決策”的流程；預測式決策則是一種“正向”思維，體現(xiàn)為“挖掘數(shù)據(jù)—量化分析—尋找相互關系—進行突發(fā)事件預測決策”的流程。［28］在有效的數(shù)據(jù)處理技術的支撐下，將數(shù)據(jù)思維貫徹于公共安全治理的全程中，由“（客觀）事實驅動”的決策取代“（主觀）經驗驅動”的決策，將成為大數(shù)據(jù)時代智慧治理過程的關鍵特征。

（四）智慧治理的工具：信息技術的跨越式發(fā)展

智慧治理的高度“精細化”要求只有在互聯(lián)網時代發(fā)展為大數(shù)據(jù)時代時才能實現(xiàn)，這是因為它在很大程度上是一項“技術活”，需要不斷升級的信息技術（硬件與軟件）的支持。在近些年來，信息技術已經取得了跨越式的發(fā)展，物聯(lián)網、云計算與大數(shù)據(jù)相繼成為最具代表性的前沿性技術。而大數(shù)據(jù)時代智慧治理的推進，則需要上述三項技術的“協(xié)作”：大數(shù)據(jù)要靠物聯(lián)網來采集獲取，對大數(shù)據(jù)的分析則需要運用云儲存、云計算等云技術。［29］具體來看，智慧治理中分別需要大數(shù)據(jù)融合技術、大數(shù)據(jù)處理技術、大數(shù)據(jù)分析與挖掘技術等工具，具體手段則包括“機器學習、統(tǒng)計分析、可視數(shù)據(jù)分析、時空軌跡分析、社交網絡分析、智能圖像/視頻分析、情感與輿情分析”等。［30］為了推動上述信息技術的進一步發(fā)展，需要加快信息化基礎設施的建設，例如下一代互聯(lián)網、第四代移動通信、公共無線網絡、電子政務網、行業(yè)專網等的建設，以及各種類型數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)中心、云計算平臺的建設。其中在社會公共安全領域中，廣覆蓋的視頻監(jiān)控網絡、大傳感器網絡、地理信息系統(tǒng)（GIS）以及與之配套的視頻濃縮檢索技術、視頻圖像信息庫建設等，將成為重要的安全治理“利器”。

五、結語

作為現(xiàn)代國家治理體系中的重要組成部分，公共安全治理的推進有賴于國家/政府治理能力的提升，而本文所分析的“大數(shù)據(jù)”正是這一能力提升的重要基礎。當前來看，大數(shù)據(jù)的開發(fā)應用已經被許多國家提高到國家戰(zhàn)略的高度來進行研究。就我國而言，盡管尚未出臺國家層面的大數(shù)據(jù)研究規(guī)劃，但是政府高層也在很大程度上開始關注這一領域，今年初李克強總理所做的政府工作報告中明確提出要設立新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺，在大數(shù)據(jù)等方面趕超先進，引領未來產業(yè)發(fā)展。當然，智慧治理的真正推行，除了理念上的轉變外，還需要完善的制度規(guī)則體系的保障以及先進技術工具的支撐。這些變化與發(fā)展將為公共安全的治理與社會安定和諧的實現(xiàn)帶來新的前景。

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［21］ 本刊首席時政觀察員把握大數(shù)據(jù)機遇，升級現(xiàn)代政府形態(tài)［J］.領導決策信息，2013（24）：4

［22］ 陳超：“智慧城市：‘智慧來自大數(shù)據(jù)’”，文匯報，2012-4-9

［23］ 李志剛大數(shù)據(jù)：大價值、大機遇、大變革［M］北京：電子工業(yè)出版社，2012：53

［24］ 本刊首席時政觀察員大數(shù)據(jù)背景下智慧城市精細化管理十問［J］領導決策信息，2013（25）：4

［25］ 朱武雄轉型社會的公共安全治理——從公民社會的維度分析［J］東北大學學報（社會科學版），2010（5）：416

［26］ 張倩大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件政府決策中的應用［J］東北農業(yè)大學學報（社會科學版），2013（6）：75-76

［27］ 李鵬：“大數(shù)據(jù)引發(fā)的安全問題”，北京科技報，2013-1-28

［28］ 張倩大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件政府決策中的應用［J］東北農業(yè)大學學報（社會科學版），2013（6）：76

［29］ 陳超.智慧城市：“智慧來自大數(shù)據(jù)”［N］.文匯報，2012-04-09

［30］ 明仲、王強大數(shù)據(jù)助力智慧城市科學治理［J］深圳大學學報（人文社會科學版），2013（4）：36-37