法律界呼吁多年的《行政訴訟法》大修終于有望正式啟動(dòng)。23日至28日召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議的一個(gè)重要議題是審議《行政訴訟法》修正案草案。這也是《行政訴訟法》自1990年10月1日施行以來(lái)首次啟動(dòng)大修，盡管姍姍來(lái)遲，但畢竟正式提上立法機(jī)關(guān)的議事日程，承載著社會(huì)各界的立法期待。（相關(guān)報(bào)道見(jiàn)A4版）

《行政訴訟法》是一部典型的“民告官”的法律。然而這部法律實(shí)施23年以來(lái)，“民告官”之路走得并不順暢，《行政訴訟法》在受案范圍、管轄、審理程序等方面頗存爭(zhēng)議，立案數(shù)量偏少，且原告勝訴不到一成，實(shí)踐過(guò)程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大“頑疾”。

建議對(duì)行政訴訟案件實(shí)行異地管轄，以防止當(dāng)?shù)卣畬?duì)行政審判的不當(dāng)干預(yù)。行政訴訟立案難、審判難，往往與當(dāng)?shù)卣畬?duì)行政審判活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)有關(guān)。有的地方法院出于各種顧慮，對(duì)以本地區(qū)行政部門(mén)為被告的行政訴訟案件往往不予受理，或者人為設(shè)置各種立案障礙，即便受理了也故意久拖不決或者作出明顯傾向于庇護(hù)政府部門(mén)的裁決。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，自1990年《行政訴訟法》實(shí)施至2012年，全國(guó)法院一共受理一審行政訴訟案件191萬(wàn)余件，年均僅僅83168件。相對(duì)于全國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的行政機(jī)關(guān)及其不計(jì)其數(shù)的執(zhí)法活動(dòng)，簡(jiǎn)直就是九牛一毛，與政府依法行政的實(shí)際現(xiàn)狀和民眾民告官的實(shí)際需求都明顯不匹配，并且，目前行政訴訟案件原告勝訴率不到10%，從一個(gè)側(cè)面表明行政審判的環(huán)境堪憂。目前浙江臺(tái)州法院系統(tǒng)曾試點(diǎn)“異地交叉管轄”，旨在讓法官在沒(méi)有任何行政壓力的前提下公正地判決案件，異地管轄制度在浙江臺(tái)州實(shí)施一年后，行政訴訟案件中政府的敗訴率從13.1%上升到62.5%。最高人民法院對(duì)此也予以肯定。今年1月，最高人民法院在全國(guó)法院試行行政案件相對(duì)集中的管轄制度。應(yīng)該在全國(guó)法院系統(tǒng)廣泛推廣行政審判的異地管轄制度，并在《行政訴訟法》修改時(shí)予以明確規(guī)定，作為常態(tài)化的管轄制度。

建議擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，將“紅頭文件”納入司法審查。實(shí)踐證明，很多侵犯老百姓合法權(quán)益的行為是冠冕堂皇打著“紅頭文件”旗號(hào)的，“紅頭文件”可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)利的載體和形式。泛濫成災(zāi)的各種“紅頭文件”，一旦脫離司法審查程序的監(jiān)督，往往容易規(guī)避法律法規(guī)的精神，蛻變成為行政機(jī)關(guān)亂執(zhí)法、行政亂作為的保護(hù)傘。根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟只能針對(duì)具體行政行為，對(duì)于政府發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等，被視為抽象行政行為，是不可以起訴的。而實(shí)踐中，政府部門(mén)的“紅頭文件”侵犯公民權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生。2007年，福建省平和縣曾下發(fā)了一個(gè)備受爭(zhēng)議的“紅頭文件”：沒(méi)有初中畢業(yè)證，不能辦理結(jié)婚證。盡管該文件后被廢止，但根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，老百姓對(duì)這樣荒唐的“紅頭文件”居然束手無(wú)策不能提起行政訴訟。一旦“紅頭文件”接受司法審查，那么依法行政的口號(hào)將有望真正落實(shí)到“紅頭文件”的層面，打著“紅頭文件”侵權(quán)的亂象將從根本上得到遏制。

建議修改有關(guān)行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定，允許行政訴訟調(diào)解，激活行政調(diào)解的正能量。行政訴訟不適用調(diào)解的法律規(guī)定是制約行政調(diào)解制度發(fā)展的主要法律瓶頸。不少學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟不得調(diào)解是當(dāng)年《行政訴訟法》立法的最大缺憾之一。實(shí)踐證明，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，存在著廣泛的自由裁量余地，完全可以通過(guò)行政調(diào)解解決爭(zhēng)議。用調(diào)解的方式解決行政爭(zhēng)議，往往要比訴訟更易于為雙方接受，達(dá)到案結(jié)事了的更佳效果。實(shí)際上，盡管行政案件不適用調(diào)解，但在行政審判實(shí)踐中適用調(diào)解結(jié)案已經(jīng)成了不成文的慣例，成為規(guī)避《行政訴訟法》的通行做法。法官往往通過(guò)反復(fù)調(diào)解動(dòng)員可能敗訴的行政機(jī)關(guān)對(duì)原告給予一定的賠償或承諾，換取原告“自愿”撤訴的結(jié)果，這就是近年來(lái)行政案件非正常撤訴率居高不下的重要原因。問(wèn)題在于，由于沒(méi)有法律上的依據(jù)，行政訴訟調(diào)解往往顯得過(guò)于隨意，并有轉(zhuǎn)化為法官準(zhǔn)司法權(quán)力之嫌。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，影響法律的嚴(yán)肅性，不如賦予行政訴訟調(diào)解以合法的法律地位，使其成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利，促進(jìn)行政主體依法行政的重要形式。

姍姍來(lái)遲的《行政訴訟法》大修，能否補(bǔ)齊行政訴訟的法律短板，能否真正激活“民告官”的正能量，能否真正讓百姓滿(mǎn)意，不妨拭目以待。

劉武俊（北京學(xué)者）