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一、公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度面臨的難點(diǎn)

近幾年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度進(jìn)行探索，但是要出臺(tái)科學(xué)合理的公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度還面臨著幾方面的難點(diǎn)問(wèn)題需要解決。

第一，在制度設(shè)計(jì)層面，公務(wù)員內(nèi)部公平和外部公平難以尋找到平衡點(diǎn)。

內(nèi)部公平是指公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)分配上的公平合理。我國(guó)正式公務(wù)員約為800萬(wàn)，這些公務(wù)員分布在不同地區(qū)、不同部門，從事著不同性質(zhì)的工作。目前實(shí)現(xiàn)內(nèi)部公平的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于合理控制不同地區(qū)公務(wù)員的收入差距。但是，在中央財(cái)政與地方財(cái)政“分灶吃飯”的大背景之下，各地能夠根據(jù)自己的地方財(cái)政狀況為公務(wù)員支付不同名目的“工資”。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，地方財(cái)政情況千差萬(wàn)別，地方政府的公務(wù)員工資分配偏好也不同，這就直接導(dǎo)致了地區(qū)間公務(wù)員收入分配差距過(guò)大。

外部公平是指公務(wù)員收入要與社會(huì)外部其他職業(yè)的收入水平做到公平合理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)針對(duì)人員身份進(jìn)行管理，人員的“級(jí)別”成為各類人群確定工資水平的基礎(chǔ)，公務(wù)員收入的外部公平容易實(shí)現(xiàn)。但實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，原有的級(jí)別秩序和可比性被打破。由于企業(yè)和事業(yè)單位在市場(chǎng)中的情況千差萬(wàn)別，人員收入水平差別很大，導(dǎo)致公務(wù)員收入的外部公平難以簡(jiǎn)單實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于制定公務(wù)員地區(qū)附加津貼更具有挑戰(zhàn)性的是，公務(wù)員收入分配中的外部公平、內(nèi)部公平交織在一起，難以兼顧和平衡。如果各地為了解決當(dāng)?shù)氐耐獠抗絾?wèn)題，就要將當(dāng)?shù)毓珓?wù)員收入水平向當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)工資水平看齊，但這勢(shì)必帶來(lái)地區(qū)之間的不公平問(wèn)題；同樣，如果為了消除地區(qū)之間的收入差距，拉平不同地區(qū)公務(wù)員收入，這又帶來(lái)公務(wù)員與當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)工資水平的不平衡。

第二，中央層面缺乏客觀、易獲取的指標(biāo)和數(shù)據(jù)來(lái)確定和控制各地公務(wù)員津補(bǔ)貼水平。

根據(jù)2006年工資改革方案，地區(qū)附加津貼主要反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)消費(fèi)水平等方面的差異，也就是說(shuō)地區(qū)附加津貼的水平應(yīng)該由能夠反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)消費(fèi)水平等指標(biāo)水平來(lái)共同決定。

但是，尋找客觀的、易獲取的相應(yīng)指標(biāo)數(shù)據(jù)卻并非易事。常用于衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的GDP指標(biāo)，近年來(lái)已經(jīng)飽受詬?。阂环矫嫔鐣?huì)輿論認(rèn)為地方GDP統(tǒng)計(jì)存在造假成分，其可信度值得懷疑；另一方面人們開(kāi)始懷疑目前以GDP作為地方政績(jī)考核指標(biāo)已經(jīng)產(chǎn)生很大的問(wèn)題，如果把GDP作為制定當(dāng)?shù)毓珓?wù)員地方津貼水平的依據(jù)，勢(shì)必強(qiáng)化地方政府對(duì)GDP過(guò)分重視程度。另外，最能夠衡量地區(qū)物價(jià)消費(fèi)水平的指標(biāo)是購(gòu)買力平價(jià)指數(shù)（PPP），但是這個(gè)指標(biāo)在數(shù)據(jù)來(lái)源上也有兩個(gè)問(wèn)題：一是目前我國(guó)統(tǒng)計(jì)部門只統(tǒng)計(jì)CPI指數(shù)，即某地區(qū)縱向而言不同時(shí)期比較的價(jià)格水平變化數(shù)據(jù)，并沒(méi)有同一時(shí)間不同地區(qū)之間橫向比較的價(jià)格水平差距；二是房?jī)r(jià)因素在CPI指數(shù)的統(tǒng)計(jì)中并沒(méi)有納入，而房?jī)r(jià)因素恰恰是影響當(dāng)?shù)厣钗飪r(jià)水平最大的因素之一。還有諸如當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資等指標(biāo)同樣面臨不能夠絕對(duì)客觀、地方政府既有操控性的缺點(diǎn)。

缺乏客觀、易獲取的指標(biāo)和數(shù)據(jù)，就使得地區(qū)附加津貼制度的核心——津貼水平的決定因素和調(diào)控因素?zé)o法確定，因此制約了地區(qū)附加津貼制度出臺(tái)的步伐。

第三，在公務(wù)員地區(qū)附加津貼的水平?jīng)Q定機(jī)制上，難以找到具有說(shuō)服力、科學(xué)的方式，讓公務(wù)員和社會(huì)公眾都滿意。

公務(wù)員工資是人們關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，這導(dǎo)致公務(wù)員的工資向來(lái)無(wú)法獨(dú)善其身。我國(guó)目前事業(yè)單位績(jī)效工資改革的“三步走戰(zhàn)略”還沒(méi)有完成，其中的核心難點(diǎn)也是事業(yè)單位績(jī)效工資水平的決定機(jī)制。因此，在這種背景下制定公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度，其水平?jīng)Q定機(jī)制不僅需要科學(xué)，而且需要得到人們的普遍認(rèn)同。過(guò)去有學(xué)者提出公務(wù)員工資水平應(yīng)該參照社會(huì)平均工資，但是公務(wù)員認(rèn)為這并不合理，因?yàn)楣珓?wù)員的人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)較高，不能簡(jiǎn)單與社會(huì)平均工資進(jìn)行比較。也有學(xué)者提出公務(wù)員工資水平應(yīng)該與國(guó)有企業(yè)員工工資水平掛鉤，但是社會(huì)民眾大多持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為這勢(shì)必帶來(lái)公務(wù)員和國(guó)有企業(yè)員工工資水平輪番上漲的現(xiàn)象?？傊珓?wù)員津補(bǔ)貼水平難以找到合適的水平?jīng)Q定機(jī)制，水平過(guò)高就容易引發(fā)不利的社會(huì)輿論，甚至?xí)哟笫聵I(yè)單位績(jī)效工資改革的難度；但水平過(guò)低，則可能引起公務(wù)員的不滿，影響公共服務(wù)的水平。