2010年5月27日，在《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》（下稱《通知》）中說：“要深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度”。這被媒體視為戶籍制度改革的新舉措。那么，如何解讀此項(xiàng)改革的政策含義？

■在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度不是戶籍制度改革，而是流動(dòng)人口管理制度改革

如果要落實(shí)《通知》精神，就得讓實(shí)行暫住證制度的城市，廢除暫住證，實(shí)行居住證，并以此完善暫住人口登記制度。但《通知》沒有涉及到城市公共資源的共享問題。《通知》給地方政府以很大的政策具體化空間，使其在落實(shí)中央政策過程中少遇阻力。不同的城市、根據(jù)不同的具體情況，可以不同程度地降低公共資源與福利共享門檻。從這一意義上說，《通知》對(duì)地方政府的強(qiáng)制性并不強(qiáng)。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展、勞動(dòng)力需求、經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，制定實(shí)行居住證管理福利政策。因此，居住證制度是對(duì)暫住證制度的改革，而非對(duì)戶籍制度的改革。因?yàn)樵诰幼∽C制度實(shí)施中可能涉及到子女教育、社會(huì)保障等利益相關(guān)內(nèi)容，故此項(xiàng)制度的實(shí)行，可能會(huì)在連帶效應(yīng)中強(qiáng)化流動(dòng)人口信息登記工作，給流動(dòng)人口的管理與服務(wù)工作帶來一定程度的方便。

從這個(gè)意義上說，居住證與戶口簿不可同日而語(yǔ)。有城市戶口簿，就可以購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、租住廉租房、享受城市低保、孩子在城市接受教育并在城市考取大學(xué)、如果符合選舉年齡，還可以享受選舉權(quán)與被選舉權(quán)。但如果是流動(dòng)人口，即使持有居住證，也很難享有上述的各項(xiàng)福利或權(quán)利。

■不同城市附著在居住證上的有限福利內(nèi)容，也套用原有以戶口制定福利政策的舊套路，而非制度創(chuàng)新

從本質(zhì)上說，這些內(nèi)容大多都是中央政府屢次發(fā)文件強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。比如說流動(dòng)人口子女在城市享有九年義務(wù)制教育問題、流動(dòng)人口參加社會(huì)保障問題、計(jì)劃生育基本項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)等，都是中央各部委明確發(fā)文強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。地方政府本應(yīng)該不打折扣地執(zhí)行，但卻因?yàn)榉N種原因，或者執(zhí)行不力、或者只配發(fā)文件，但卻“難以落實(shí)”，造成中央與地方之間政策執(zhí)行中的各種矛盾，給流動(dòng)人口帶來這樣或者那樣的困難。近期各地推行的居住證制度，實(shí)際是把中央政府的政策精神，附著在居住證上落實(shí)。而這種落實(shí)，都附加了很多條件限制。比如居住證制度的始作俑者上海，即使你持有居住證滿一定年限，并完全符合落戶規(guī)定，也需要排隊(duì)等落戶指標(biāo)。更何況所謂的人才居住證，本身就與絕大多數(shù)農(nóng)民工相距甚遠(yuǎn)。

■“在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度”需要與“中小城市、縣城、中心鎮(zhèn)放寬戶籍政策”區(qū)別執(zhí)行

對(duì)于縣城與中心鎮(zhèn)來說，如果條件合適，就不需要實(shí)行居住證，而可以一步完成就地落戶。對(duì)于某些中小城市來說，經(jīng)過改革開放以來三十多年的建設(shè)，已經(jīng)具備接納流動(dòng)人口的條件，亦當(dāng)一步到位。應(yīng)當(dāng)明白，居住證制度不是“放寬戶籍制度”的先決條件，也不是放寬戶籍制度的必經(jīng)階段。當(dāng)然，在實(shí)踐過程中，也要堅(jiān)決反對(duì)那些將征地拆遷與“中央加快戶籍制度改革”等相結(jié)合的做法，更要反對(duì)那些將釘子戶歸因于反對(duì)中央城市化政策的行動(dòng)邏輯。

■實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期，需要解決的三個(gè)制度性問題

總之，居住證對(duì)暫住證的代替，不是戶籍制度的改革。另外，在執(zhí)行中央政策的過程中，暫住證改為居住證應(yīng)該具備更多內(nèi)涵，不能僅僅換封皮，而應(yīng)該對(duì)流動(dòng)人口的實(shí)實(shí)在在的保護(hù)與服務(wù)。流動(dòng)人口參加了勞動(dòng)，上交了稅收，做出了貢獻(xiàn)，就應(yīng)該受到勞動(dòng)法的保護(hù)。現(xiàn)在，如果要在福利制度上解決流動(dòng)人口的難題，需要解決這樣三個(gè)制度性問題：

第一，高中階段教育對(duì)流動(dòng)人口子女的開放，以居住地安排高考政策的開放。教材的地區(qū)分割性特點(diǎn)，使流動(dòng)人口子女在流入地接受完義務(wù)教育以后，不得不回原籍接受高中教育。倘若有些子女不能回原籍接受高中階段教育，則不得不在流入地接受高中階段教育，可他們卻不得不回戶籍所在地參加高考，與戶籍所在地的高中學(xué)生一起應(yīng)對(duì)大學(xué)考試。如果教材有別、進(jìn)度不同，則接續(xù)就是不得不考慮的問題。父母親在外地打工，子女離開了父母親的考試，也是一個(gè)不得不安排的困難。何況，對(duì)于絕大多數(shù)城市來說，繼初中畢業(yè)生數(shù)量迅速下滑之后，高中畢業(yè)生的數(shù)量也開始迅速下滑了。城市原有的教育資源，完全可以由流動(dòng)人口子女所共享。

第二，城市對(duì)流動(dòng)人口的保障性住房制度的開放。如果沒有住房，流動(dòng)人口——尤其是農(nóng)村流動(dòng)人口就不得不在城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部尋找駐地。而城鄉(xiāng)結(jié)合部的城市公共資源，像教育和醫(yī)療資源等，都是最薄弱的。這就將城鄉(xiāng)差距變相地帶入了城市，形成新的二元差距。流動(dòng)人口仍然被處于相對(duì)剝奪地位。故保障性住房，是流動(dòng)人口能否被城市化的一個(gè)非常主要的變數(shù)。

第三，城市對(duì)流動(dòng)人口政治權(quán)利的開放?，F(xiàn)在的流動(dòng)人口，實(shí)質(zhì)上解決的是城市的勞動(dòng)力所需，而沒有被視為具有同等社會(huì)地位的政治主體。畢竟，流動(dòng)人口對(duì)城市的管理、資源配置、選舉等，都難以參與意見。如果沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的保障，流動(dòng)人口就永遠(yuǎn)被視為二等公民，難以體現(xiàn)出“同城同待遇”。

因此，對(duì)于絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣城來說，沒有必要實(shí)施所謂的居住證。應(yīng)該直接一次性解決有條件進(jìn)城農(nóng)村流動(dòng)人口的戶籍問題。故居住證制度，只在大中城市和特大城市才具有一定的制度安排合理性。在戶籍制度背后的、與戶籍相關(guān)的一系列福利制度的同城同待遇，是考驗(yàn)政府執(zhí)政能力的主要指標(biāo)。哪個(gè)城市在新一輪改革中吸引了流動(dòng)人口的進(jìn)入，哪個(gè)城市就會(huì)抓住發(fā)展機(jī)遇，促成迅速的增長(zhǎng)。哪個(gè)城市仍然在“調(diào)控”所謂的流動(dòng)人口，或者仍然在做所謂限制“低素質(zhì)流動(dòng)人口進(jìn)入”的那種不切實(shí)際的美夢(mèng)，則哪個(gè)城市就會(huì)仍然被局限在增長(zhǎng)的邊緣。

居住證可能只是歷史的過客，不會(huì)存在多長(zhǎng)時(shí)間。2億多流動(dòng)人口不會(huì)為此而積極主動(dòng)地?fù)Q本子，或者去辦一個(gè)沒有多大用處的本子。如果做得不好，就有可能淪為制度性“雞肋”。如何避免此制度的“雞肋”缺陷，是各級(jí)政府推行中需要慎重考慮的問題。（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員。