2010年5月27日，在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》（下稱《通知》）中說：“要深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度”。這被媒體視為戶籍制度改革的新舉措。那么，如何解讀此項(xiàng)改革的政策含義？

■在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度不是戶籍制度改革，而是流動(dòng)人口管理制度改革

如果要落實(shí)《通知》精神，就得讓實(shí)行暫住證制度的城市，廢除暫住證，實(shí)行居住證，并以此完善暫住人口登記制度。但《通知》沒有涉及到城市公共資源的共享問題。《通知》給地方政府以很大的政策具體化空間，使其在落實(shí)中央政策過程中少遇阻力。不同的城市、根據(jù)不同的具體情況，可以不同程度地降低公共資源與福利共享門檻。從這一意義上說，《通知》對(duì)地方政府的強(qiáng)制性并不強(qiáng)。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展、勞動(dòng)力需求、經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，制定實(shí)行居住證管理福利政策。因此，居住證制度是對(duì)暫住證制度的改革，而非對(duì)戶籍制度的改革。因?yàn)樵诰幼∽C制度實(shí)施中可能涉及到子女教育、社會(huì)保障等利益相關(guān)內(nèi)容，故此項(xiàng)制度的實(shí)行，可能會(huì)在連帶效應(yīng)中強(qiáng)化流動(dòng)人口信息登記工作，給流動(dòng)人口的管理與服務(wù)工作帶來一定程度的方便。

從這個(gè)意義上說，居住證與戶口簿不可同日而語。有城市戶口簿，就可以購買經(jīng)濟(jì)適用房、租住廉租房、享受城市低保、孩子在城市接受教育并在城市考取大學(xué)、如果符合選舉年齡，還可以享受選舉權(quán)與被選舉權(quán)。但如果是流動(dòng)人口，即使持有居住證，也很難享有上述的各項(xiàng)福利或權(quán)利。

■不同城市附著在居住證上的有限福利內(nèi)容，也套用原有以戶口制定福利政策的舊套路，而非制度創(chuàng)新

從本質(zhì)上說，這些內(nèi)容大多都是中央政府屢次發(fā)文件強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。比如說流動(dòng)人口子女在城市享有九年義務(wù)制教育問題、流動(dòng)人口參加社會(huì)保障問題、計(jì)劃生育基本項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)等，都是中央各部委明確發(fā)文強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。地方政府本應(yīng)該不打折扣地執(zhí)行，但卻因?yàn)榉N種原因，或者執(zhí)行不力、或者只配發(fā)文件，但卻“難以落實(shí)”，造成中央與地方之間政策執(zhí)行中的各種矛盾，給流動(dòng)人口帶來這樣或者那樣的困難。近期各地推行的居住證制度，實(shí)際是把中央政府的政策精神，附著在居住證上落實(shí)。而這種落實(shí)，都附加了很多條件限制。比如居住證制度的始作俑者上海，即使你持有居住證滿一定年限，并完全符合落戶規(guī)定，也需要排隊(duì)等落戶指標(biāo)。更何況所謂的人才居住證，本身就與絕大多數(shù)農(nóng)民工相距甚遠(yuǎn)。