我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具有明顯的“碎片化”特點(diǎn)，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動(dòng)，不能有效發(fā)揮社會(huì)互濟(jì)功能，也不能有效應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的財(cái)務(wù)困境。因此應(yīng)藉事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，重構(gòu)中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
2009年新年伊始，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)啟動(dòng)的消息。引起社會(huì)上的廣泛關(guān)注?；谥袊B(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革勢(shì)在必行。推行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革并不能簡單地理解為減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，破除社會(huì)保障制度長期存在的“二元結(jié)構(gòu)”，逐步建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，人人皆有保障，才是改革的出發(fā)點(diǎn)和終極目的。
一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革勢(shì)在必行
我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成復(fù)雜、模式多樣，分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大類，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)又分為企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度兩種，共計(jì)有公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)、農(nóng)民工四種養(yǎng)老保障模式。這些養(yǎng)老保障模式費(fèi)用來源不同、保障程度不一，彼此獨(dú)立，缺乏銜接，具有明顯的“碎片化”特點(diǎn)?！八槠钡闹贫仍O(shè)計(jì)，無助于體現(xiàn)公平公正，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動(dòng)，不能有效發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)互濟(jì)功能，也不能有效應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的財(cái)務(wù)困境，革弊圖新已呈必然之勢(shì)。
(一)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度導(dǎo)致待遇差距。
至上個(gè)世紀(jì)90年代，企業(yè)完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，正式確立了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式：而國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位則未列入改革范圍，退休人員的養(yǎng)老金依舊由國家財(cái)政完全撥付，從而形成了養(yǎng)老資金來源上的“雙軌制”。企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)，企業(yè)繳費(fèi)一般不超過職工工資總額的20％，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人工資的8％，養(yǎng)老金與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工資水平和生活水平掛鉤：國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用是由國家和單位負(fù)擔(dān)，個(gè)人不繳費(fèi)，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以本人工資為基數(shù)，按工齡長短核計(jì)發(fā)放。養(yǎng)老金的繳費(fèi)和發(fā)放體制上存在的“雙軌制”，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員的養(yǎng)老待遇差距逐漸拉開，退休前收入基本相當(dāng)?shù)氖聵I(yè)單位職工和企業(yè)職工，退休后的收入差距可能相差兩倍甚至更多。事業(yè)單位職工特別是公務(wù)員養(yǎng)老被視為“游離”于社會(huì)保險(xiǎn)制度之外，而享受另一種“超穩(wěn)定”、“超水平”養(yǎng)老方式的特殊群體。處在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制邊緣的農(nóng)民工養(yǎng)老，由于繳費(fèi)門檻高、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移難及15年的繳費(fèi)年限等政策限制，一直存在參保率低、退保率高等現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)際上根本起不到養(yǎng)老的作用。截至2008年底，全國參加城保的農(nóng)民工2416萬人，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)的2.3億農(nóng)民工的17％。
(二)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淤塞了社會(huì)成員的職業(yè)流動(dòng)。
企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員及公務(wù)員在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的差別，不僅導(dǎo)致了他們退休后的待遇差距，還在相當(dāng)程度上淤塞了這兩類職業(yè)之間的人員流動(dòng)。企業(yè)職工調(diào)到機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，已繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)無法銜接：機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員調(diào)到企業(yè)，欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)沒有來源，從而在客觀上形成并加劇了企業(yè)與行政事業(yè)單位之間的職業(yè)壁壘，嚴(yán)重妨礙了合理有序的人才流動(dòng)。行政事業(yè)單位人員如果要離開，由于沒有建立個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，沒有個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金積累，原本退休后可以領(lǐng)取的退休金又沒有了，明智的選擇當(dāng)然是留在行政單位不動(dòng)；公務(wù)員選擇離開和退出原來工作單位，同樣意味著他將失去將來的養(yǎng)老保障；由于涉及相關(guān)人員的養(yǎng)老保障問題，政府機(jī)構(gòu)在辭退公務(wù)員問題上顧忌重重，導(dǎo)致公務(wù)員退出機(jī)制不暢，形成公務(wù)員管理中“只進(jìn)不出”的格局。
(三)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將使“城?！毕萑胴?cái)務(wù)困境。
由于一些企業(yè)繳費(fèi)不足和我國人口老齡化步伐加快，我國城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡面臨的形勢(shì)不容樂觀。首先，由于傳統(tǒng)養(yǎng)老體制沒有提供資金積累，現(xiàn)行城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不得不面臨著龐大的資金缺口難題。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部提供的情況，2005年我國城市養(yǎng)老金缺口2.5萬億元，在未來30年時(shí)間里將達(dá)到6萬億元。
其次，在養(yǎng)老金缺口嚴(yán)重存在的情況下，統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶的混賬管理只好挪用個(gè)人賬戶積累來填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，因此從一開始，新體制就面臨著個(gè)人賬戶“空賬”問題，并隨著時(shí)間推移日益加重。2000年我國養(yǎng)老金“空賬”達(dá)到360多億元，到了2005年底，“空賬”已達(dá)8000億元。
再次，隨著中國人口老齡化進(jìn)程的加快，2007年我國65歲以上老年人口為總?cè)丝诘?.1％，2020年達(dá)到11.2％，到本世紀(jì)40年代將達(dá)到峰值3.2億人，占總?cè)丝诘?2％。隨著勞動(dòng)年齡人口比例下降，我國社會(huì)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將大大加重。上海是我國人口老齡化現(xiàn)象出現(xiàn)最早且老齡化程度最嚴(yán)重的城市，上海2007年“城保”制度贍養(yǎng)比為1.48：1，致使當(dāng)年基金收支缺口達(dá)50億元。
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